Thứ nhất, bảo đảm tính hợp hiến Khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”. Vì là luật cơ bản của Nhà nước, Hiến pháp đã quy định những nguyên tắc cơ bản về chế độ chính trị, kinh tế, văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành pháp, lập pháp và tư pháp… Đó là những nguyên tắc mang tính nền tảng và dựa vào đó Quốc hội ban hành các văn bản pháp luật khác nhằm bảo đảm thực thi các nguyên tắc đó trong đời sống xã hội. Để bảo đảm nguyên tắc Hiến pháp là luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhất thì các văn bản pháp luật được tất cả các cơ quan có thẩm quyền ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, hay nói cách khác là phải đảm bảo tính hợp hiến. Tính hợp hiến ở đây được thể hiện thông qua hai điểm cơ bản sau đây: Một là, các văn bản pháp luật, bao gồm cả các văn bản pháp luật của HĐND, UBND, không được trái với các quy định cụ thể của Hiến pháp: Để đảm bảo văn bản QPPL của HĐND, UBND không trái với các quy định của Hiến pháp thì cơ quan soạn thảo văn bản phải nắm rõ và hiểu đúng các quy định của Hiến pháp liên quan đến lĩnh vực điều chỉnh của văn bản đang soạn thảo. Cần lưu ý rằng, các quy định của Hiến pháp có thể được chia làm hai loại: những quy định có giá trị thi hành trực tiếp và những quy định có giá trị thi hành gián tiếp thông qua các đaọ luật vụ thể. Ví dụ: nguyên tắc “Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật” được quy định tại Điều 16 Hiến pháp có giá trị thi hành trực tiếp và bất kỳ văn bản pháp luật nào dưới Hiến pháp đều phải bảo đảm rằng không có sự phân biệt đối xử đối với công dân trước pháp luật, trong khi quy định khác của Hiến pháp về quyền tự do kinh doanh thì được coi là quy định có giá trị thi hành gián tiếp bởi lẽ quyền tự do kinh doanh mà Hiến pháp quy định là tự do kinh doanh theo pháp luật. Điều này có nghĩa là Hiến pháp giao cho Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền khác ban hành các đạo luật và các văn bản QPPL khác để quy định quyền tự do kinh doanh của công dân ở mức độ nào, thông qua các hình thức nào và phải tuân thủ thủ tục nào… Trong trường hợp thứ nhất thì khi soạn thảo văn bản QPPL, HĐND, UBND cần phải cân nhắc là những quy định trong dự thảo có hạn chế quyền bình đẳng của công dân trước pháp luật hay không để trả lời câu hỏi là các quy định đó có hợp hiến hay không? Còn trong trường hợp thứ hai thì cơ quan soạn thảo phải dẫn chiếu đến các văn bản pháp luật khác liên quan đến quy định về kinh doanh, ví dụ Luật doanh nghiệp và các Nghị định … để xác định tính hợp hiến của các quy định trong dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND. Khi soạn thảo, thẩm định tính hợp hiến của dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND thì cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định cần lưu ý một cách đặc biệt đến các quyền cơ bản của công dân mà Hiến pháp đã quy định để đảm bảo rằng các quyền đó không bị hạn chế hoặc vi phạm trong các văn bản QPPL của HĐND, UBND. Ví dụ: quyền bình đẳng trước pháp luật, quyền tự do báo chí, tự do ngôn luận, tự do hội họp… để trả lời câu hỏi: liệu dự thảo quy định cụ thể nào đó của HĐND, UBND có vi phạm hoặc làm hạn chế các quyền tự do nêu trên không? Nếu Hiến pháp có quy định các quyền đó được thực hiện theo quy định của pháp luật thì cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định phải tìm kiếm các văn bản QPPL khác để đối chiếu dự thảo của mình có phù hợp với các quy định của các văn bản QPPL đã ban hành về lĩnh vực đó không... Hai là, các văn bản pháp luật, bao gồm cả các văn bản pháp luật của HĐND, UBND không được trái với tinh thần của Hiến pháp: Đây là việc không đơn giản vì không dễ dàng hiểu tinh thần của Hiến pháp. Tuy nhiên, nếu chỉ quy định rằng văn bản QPPL ở địa phương chỉ cần không trái với các quy định của Hiến pháp thì chưa đủ. Thực tế ban hành và áp dụng pháp luật từ trước đến nay thường có xu hướng đối chiếu, áp dụng các điều khoản cụ thể của văn bản pháp luật chứ chưa chú trọng đến những nguyên tắc chung được quy định ở Lời nói đầu hoặc ở phần những quy định chung của văn bản QPPL; do đó, việc hiểu và áp dụng pháp luật nhiều khi mang tính máy móc, câu chữ và không có tính thống nhất. Lời nói đầu và phần những quy định chung thông thường xác định mục đích và những nguyên tắc cơ bản của văn bản QPPL mà các điều khoản cụ thể của văn bản đó sẽ được xây dựng trên những nguyên tắc cơ bản đó, hay nói cách khác chúng đã xác định phần hồn hoặc tinh thần của văn bản QPPL đó. Nếu Hiến pháp quy định “không phân biệt đối xử” thì các văn bản pháp luật, bất luận quy định dưới hình thức gì, nếu có tính chất “bất bình đẳng” giữa các công dân trước pháp luật thì có thể bị coi là đã không phù hợp với tinh thần của Hiến pháp. Nếu Hiến pháp thừa nhận “quyền tự do kinh doanh” của công dân thì các văn bản pháp luật khác không được phép quy định hạn chế các quyền đó. Tuy nhiên, không có tinh thần của Hiến pháp một cách chung chung mà tinh thần Hiến pháp được thể hiện từ chính các quy phạm của Hiến pháp. Thứ hai, bảo đảm tính hợp pháp Tính hợp pháp của văn bản QPPL của HĐND, UBND là một trong những yêu cầu quan trọng mà HĐND, UBND các cấp cần tuân thủ khi ban hành văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của mình. Tính hợp pháp ở đây được hiểu là văn bản QPPL của HĐND, UBND cần phải bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, hay nói cách khác là phải phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan cấp trên đã ban hành. Điều đó có nghĩa là, ngoài yêu cầu phù hợp với Hiến pháp thì văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND phải phù hợp với Bộ luật, Luật, Nghị quyết, Pháp lệnh, Lệnh, Nghị định, các Thông tư… và các văn bản của HĐND, UBND cấp trên, nếu là văn bản của UBND thì còn phải phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp. Một điểm quan trọng cần lưu ý là cần phải đối chiếu các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia khi ban hành văn bản QPPL để bảo đảm rằng các văn bản QPPL của mình ban hành không trái với các cam kết quốc tế của Việt Nam đang có hiệu lực pháp luật ở Việt Nam. Để bảo đảm tính hợp pháp của văn bản QPPL sau khi được ban hành, HĐND, UBND ngay từ khi soạn thảo cần phải hệ thống hoá một cách đầy đủ các văn bản QPPL hiện đang có hiệu lực thi hành về lĩnh vực có liên quan để đối chiếu và kiểm tra tính hợp pháp của văn bản mà mình đang soạn thảo hoặc sắp ban hành. Đây là công việc không đơn giản, tuy nhiên với sự trợ giúp của các phương tiện công nghệ thông tin hiện nay hoặc cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, hoặc các tập hệ thống hoá pháp luật thì công việc này vẫn có thể thực hiện tốt. Nhưng vấn đề phức tạp và khó khăn nhất là chúng ta có quá nhiều văn bản pháp luật về cùng một lĩnh vực do các cơ quan khác nhau ban hành và không ít trường hợp các văn bản đó chồng chéo, mâu thuẫn với nhau khiến cho các cơ quan nhà nước địa phương khó xử lý khi xem xét tính hợp pháp của dự thảo văn bản QPPL mà mình đang soạn thảo. Đối với trường hợp này, cơ quan chủ trì soạn thảo cần ghi nhớ nguyên tắc áp dụng pháp luật được quy định tại Điều 156 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, theo đó: (i) Văn bản QPPL được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực. Văn bản QPPL được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trường hợp quy định của văn bản QPPL có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó. (ii) Trong trường hợp các văn bản QPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. (iii) Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản QPPL ban hành sau. (iv) Trong trường hợp văn bản QPPL mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới. (v) Việc áp dụng văn bản QPPL trong nước không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp văn bản QPPL trong nước và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp. Thứ ba, bảo đảm tính thống nhất Trước hết tính thống nhất của văn bản QPPL cần được hiểu là cùng một lĩnh vực hay đối tượng điều chỉnh thì các QPPL phải thống nhất với nhau và không có mâu thuẫn giữa các QPPL đó. Tính thống nhất được thể hiện theo hai trục: trục ngang và trục dọc. Trục ngang có nghĩa là các văn bản QPPL của cùng một cơ quan ban hành phải thống nhất với nhau và trục dọc có nghĩa là các văn bản QPPL của cấp trên và cấp dưới phải thống nhất với nhau. Việc bảo đảm tính thống nhất theo trục dọc đơn giản hơn bởi lẽ HĐND, UBND có thể dễ dàng đối chiếu văn bản QPPL của mình soạn thảo, ban hành với các văn bản QPPL của cấp trên. Ngoài ra, văn bản QPPL của UBND còn phải phù hợp với văn bản QPPL của HĐND cùng cấp bởi vì UBND là cơ quan chấp hành của HĐND theo luật định. Nhìn chung, cần bảo đảm tính thống nhất giữa các văn bản QPPL của các cấp chính quyền địa phương cùng cấp với nhau về cùng một lĩnh vực. Và cần tránh tình trạng có các quy định quá khác biệt giữa các chính quyền địa phương cùng cấp với nhau trong khi pháp luật trao cho các địa phương có những thẩm quyền tương tự. Văn bản QPPL chỉ có thể có các quy định khác biệt trong trường hợp pháp luật cho phép địa phương có những thẩm quyền quản lý có tính chất đặc thù. Về nguyên tắc, HĐND, UBND của địa phương này không có nghĩa vụ phải xem xét và cân nhắc văn bản QPPL của địa phương khác cùng cấp. Tuy nhiên, khi ban hành văn bản QPPL thì HĐND, UBND nên tham khảo kinh nghiệm của cơ quan HĐND, UBND địa phương khác cùng cấp để bảo đảm tính khả thi, hợp lý của văn bản. Có thể khẳng định, đảm bảo nguyên tắc tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND là một trong những yêu cầu tiên quyết của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp nói riêng. Việc đảm bảo nguyên tắc này sẽ tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực, ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội, góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa./. Dương Văn Chung, Trưởng phòng Văn bản&Quản lý XLVPHC |
