Cách xây dựng văn bản pháp luật

Tóm tắt

Có nhiều ý kiến khác nhau về yêu cầu cơ bản khi xây dựng và hoàn thiện một hệ thống văn bản pháp luật. Có ý kiến cho rằng, nguyên tắc quản lý nhà nước bằng pháp luật đòi hỏi mọi hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, trong đó có hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, phải phù hợp với pháp luật về nội dung và trình tự ban hành, nghĩa là mọi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải trên cơ sở Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và phải nhằm thực hiện Hiến pháp, pháp luật. Mặt khác, các văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo tính hợp lý, nghĩa là phải phù hợp với đường lối chính trị, nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân và thực tiễn, phù hợp với khả năng quản lý nhà nước trong từng giai đoạn cụ thể. Tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật có mối liên hệ chặt chẽ với nhau.

Hiện nay, khi ban hành các văn bản này, các cơ quan hành chính nhà nước thường xuyên quan tâm đến việc bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý, nhờ đó, văn bản sau khi ban hành mới có khả năng thực thi, được xã hội chấp nhận. Tuy nhiên, cũng có trường hợp tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản không đồng nhất với nhau. Lý do chính là do cơ quan ban hành chưa kịp sửa đổi những văn bản lỗi thời, không còn phù hợp hoặc là cơ quan ban hành không tính toán được hết đặc điểm của từng địa phương, cơ sở, cho nên văn bản có thể phù hợp với nơi này mà không phù hợp với nơi khác. Trong trường hợp này, cơ quan có thẩm quyền áp dụng vẫn phải thi hành nghiêm chỉnh văn bản của cơ quan cấp trên bãi bỏ hoặc sửa đổi cho phù hợp với tình hình cụ thể của cơ sở, địa phương mình. Trong mọi trường hợp, tính hợp pháp đều có ưu thế hơn so với tính hợp lý, nhưng không thể vì lý do hợp lý mà coi thường văn bản của cơ quan cấp trên, tự ban hành những quy định trái với văn bản đó.

Một là: yêu cầu về tính hợp pháp

Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản pháp luật. Đây là yêu cầu về sự tuân thủ thứ bậc cao thấp về giá trị pháp lý của văn bản, nó đòi hỏi phải tôn trọng vị trí tối cao của Hiến pháp và luật. Bởi vì, pháp luật thể hiện ý chí của nhân dân, nhưng không phải cơ quan, tổ chức nào cũng có quyền biến ý chí của nhân dân thành pháp luật. Hiện nay, ở nước ta chỉ có Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Đó là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, điều chỉnh các quan hệ xã hội quan trọng bậc nhất. Trên cơ sở những quy phạm pháp luật đó, các cơ quan nhà nước ban hành các quy phạm cụ thể hóa các quy phạm cơ bản. Các văn bản pháp luật phải được ban hành trên cơ sở Hiến pháp và luật. Tính hợp pháp của văn bản pháp luật được thể hiện các yêu cầu sau đây:

- Các văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với nội dung và mục đích của luật, có nghĩa là nội dung các văn bản không được trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Nói cách khác, văn bản quy phạm pháp luật không được vi phạm luật. Hiến pháp là đạo luật cơ bản của nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Văn bản pháp luật được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, đảm bảo tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật. Văn bản pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành. Như vậy, nội dung các văn bản quy phạm pháp luật của bộ, ngành, địa phương ban hành liên quan đến công tác quản lý nhà nước về xây dựng phải phù hợp và không được trái với nội dung văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên liên quan đến quản lý hoạt động xây dựng, không được trái với văn bản của Bộ Xây dựng Bộ được Nhà nước giao thực hiện việc thống nhất quản lý nhà nước chuyên ngành về xây dựng.

- Các văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan hoặc chức vụ. Yêu cầu này đòi hỏi mỗi cơ quan chỉ có quyền hạn ban hành văn bản liên quan đến các vấn đề nhất định do pháp luật giao cho, không lạm quyền hoặc lẩn tránh trách nhiệm. Việc phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cơ quan nhà nước, người có chức vụ, bảo đảm thực hiện trách nhiệm một cách chủ động, chống sự can thiệp trái thẩm quyền vào quyền hạn của cơ quan khác, tránh tình trạng lạm quyền, lẩn tránh trách nhiệm, làm mất trật tự quản lý hành chính nhà nước.

- Các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải xuất phát từ những lý do xác thực, có nghĩa là chỉ khi nào trong đời sống quản lý nhà nước và đời sống dân sự xuất hiện các nhu cầu, các sự kiện được pháp luật quy định cần phải được ban hành văn bản nhằm quy định chung hoặc áp dụng pháp luật vào các trường hợp cụ thể: Văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành đúng hình thức và thủ tục do pháp luật quy định. Về hình thức, các văn bản quy phạm pháp luật phải đúng tên gọi, thể thức, tiêu đề: số, ký hiệu, ngày tháng ban hành và hiệu lực, chữ ký, con dấu và hình thức thể hiện văn bản hoặc văn nói. Những sai sót về hình thức cũng có thể làm cho văn bản quy phạm pháp luật trở thành bất hợp pháp. Về thủ tục ban hành, các văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm tuân thủ các yêu cầu bắt buộc và các yêu cầu bảo đảm dân chủ, khách quan, khoa học. Vi phạm các yêu cầu bắt buộc phải tuân theo sẽ làm cho văn bản trở thành bất hợp pháp.

Hai là: yêu cầu về tính hợp lý

Tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: tính tổng thể, toàn diện, tính hệ thống, thống nhất, đồng bộ, tính phù hợp, khách quan, hài hòa, tính giản đơn, cụ thể, kịp thời, rõ ràng, dễ hiểu, dễ tiếp cận Văn bản quy phạm pháp luật hợp lý thì mới có khả năng thực thi cao. Điều quan trọng cần phải nhấn mạnh rằng chỉ xem xét văn bản quy phạm pháp luật có hợp lý hay không khi nó hợp pháp, nghĩa là trước hết phải hợp pháp. Không thể vì lí do hợp lý, phù hợp với nhu cầu của địa phương, cơ sở mà coi thường tính hợp pháp của văn bản pháp luật. Một văn bản quy phạm pháp luật được coi là hợp lý khi nó đáp ứng các yêu cầu sau đây:

- Văn bản pháp luật phải đảm bảo hài hòa lợi ích nhà nước, tập thể và cá nhân. Trong đa số các trường hợp không nên ban hành các văn bản pháp luật mang lại lợi ích công cộng nhỏ hơn sự thiệt hại chung cho công dân, tránh vì vu lợi cho một tập thể, cá nhân mà gây tổn hại chung cho xã hội. Yêu cầu này đòi hỏi sự cân đối hợp lý lợi ích giữa nhà nước và xã hội, coi lợi ích nhà nước và lợi ích chung của công dân làm tiêu chí để đánh giá tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật.

- Văn bản quy phạm pháp luật phải có tính cụ thể và phù hợp với từng vấn đề, với các đối tượng thực hiện. Văn bản cần chỉ rõ và cụ thể các nhiệm vụ, thời gian, chủ thể, phương tiện thực hiện văn bản. Nhưng một văn bản có nội dung quá chi tiết của cấp trên có thể không phù hợp với mọi cấp dưới, với mọi địa phương. Vì vậy, cần phải phân biệt rõ nhu cầu, đặc điểm của đối tượng quản lý mà ban hành các văn bản quy phạm pháp luật càng phải cụ thể và chi tiết. Điều đặc biệt quan tâm là trong đảm bảo tính cụ thể và phù hợp của văn bản pháp luật cần lưu ý tới tính cần thiết. Một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực và khả năng thực thi cao khi nó được ban hành kịp thời, đúng lúc, hợp với nhu cầu quản lý. Trong trường hợp không cần thiết mà vẫn ban hành văn bản thì không những không mang lại hiệu quả mà thậm chí còn gây ra thiệt hại về vật chất hoặc tinh thần.

- Văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo tính hệ thống toàn diện. Nội dung của văn bản phải tính hết các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hộiphải căn cứ vào mục tiêu trước mắt và lâu dài, phải kết hợp giữa tác dụng trực tiếp và gián tiếp, kết quả mục tiêu, nhiệm vụ cần đạt được với điều kiện, phương tiện thực hiện. Các biện pháp đề ra trong văn bản phải phù hợp, đồng bộ với biện pháp trong các văn bản liên quan. Văn bản về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội phải gắn chặt với văn bản về cải cách, về hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước và về kế hoạch phát triển pháp luật.

- Hệ thống pháp luật bao gồm nhiều bộ phận liên quan logic và thống nhất với nhau. Khi xem xét mức độ hoàn thiện của một hệ thống pháp luật, phải chú ý xem xét giữa các bộ phận của hệ thống đó có sự trùng lặp, chồng chéo hay mâu thuẫn không. Một hệ thống pháp luật chắp vá, không thống nhất, đồng bộ, giữa các bộ phận của nó chứa đựng nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, thì hệ thống ấy không thể tạo sự điều chỉnh pháp luật có hiệu quả. Việc ban hành một cách phù hợp và kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật mới chỉ là một mặt của vấn đề. Pháp luật chỉ có thể phát huy vai trò vốn có của nó khi các văn bản quy phạm pháp luật được tập hợp thành một thể thống nhất, ở đó chúng được sắp xếp theo một trật tự nhất định và có sự liên kết chặt chẽ, tác động qua lại với nhau cùng điều chỉnh các quan hệ xã hội.

- Hệ thống pháp luật được hình thành do nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội, hướng chúng phát triển theo một trật tự nhất định mà nhà nước mong muốn thiết lập. Chức năng điều chỉnh của pháp luật chỉ có thể được thực hiện khi luật pháp được xây dựng phù hợp với những điều kiện cụ thể của sự phát triển kinh tế xã hội trong mỗi giai đoạn lịch sử nhất định. Xã hội nào, pháp luật ấy. Do vậy, tính phù hợp của hệ thống pháp luật thể hiện sự tương quan giữa trình độ của hệ thống pháp luật với trình độ phát triển của kinh tế xã hội. Pháp luật phải phản ánh trung thực trình độ cuộc sống xã hội. Pháp luật chính là đời sống, đời sống được nâng lên thành luật có chọn lọc. Pháp luật không thể thấp hơn hoặc cao hơn trình độ phát triển đó, nhưng phải đón đầu được sự phát triển trong một tương lai gần. Một hệ thống pháp luật có thể được xây dựng khá toàn diện không có mâu thuẫn, nhưng lại không phù hợp với trình độ phát triển duy ý chí, hay một hệ thống pháp luật vay mượn, sao chép. Tuy nhiên, ít thấy trường hợp trên thực tế cả hệ thống pháp luật rơi vào tình trạng không phù hợp, mà thường hay gặp sự không phù hợp của từng bộ phận thuộc hệ thống pháp luật nói chung. Sở dĩ có tình trạng đó là vì các quan hệ xã hội hình thành và phát triển từng bước qua mỗi giai đoạn. Sự biến đổi của các quan hệ xã hội trong một xã hội ổn định thường diễn ra từ từ, ít có những biến đổi toàn phần đột ngột, vì thế các quy phạm pháp luật để điều chỉnh chúng cũng có tính ổn định tương đối. Cho nên, có thể có một bộ phận của hệ thống pháp luật không phù hợp với đời sống kinh tế xã hội do sai lầm chủ quan khi xây dựng chúng, hoặc bộ phận bị lạc hậu do các quan hệ xã hội mà chúng điều chỉnh đã thay đổi, nhưng các quy phạm ấy chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời, tạo ra các khoảng cách nhất định làm chúng mát hiệu lực một cách đương nhiên.

Ba là: yêu cầu về tính rõ ràng, minh bạch

Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động có tính sáng tạo cao, là hoạt động tư duy của con người, thể hiện và thực hiện quyền lực của nhân dân, do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Nội dung chủ yếu của hoạt động này là biến ý chí của nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng thành những quy định pháp luật, thành những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo đảm cho các quan hệ xã hội vận động theo một trật tự chung phù hợp với yêu cầu của nhà nước. Nhằm đảm bảo nâng cao chất lượng văn bản ban hành, ngoài những yêu cầu tiêu chí cơ bản các tác giả thường đề cập là tính hợp pháp, tính hợp lý, tính thống nhất đồng bộ, tính phù hợp, tính toàn diện Trong phần này, chúng tôi nêu một tiêu chí tuy không được coi là quan trọng, không phải là phổ biến, song hết sức cơ bản để hoàn thiện một hệ thống văn bản pháp luật nói chung cũng như hoàn thiện một văn bản pháp luật cụ thể nói riêng, đó là tính rõ ràng, minh bạch, công khai của pháp luật.

Theo cách nói thông thường, minh bạch được hiểu là sự rõ ràng, rành mạch, ai cũng được biết. Không thể nói rằng, khi một văn bản quy phạm pháp luật được công khai đăng tải trên phương tiện thông tin đại chúng là văn bản đó đã có tính minh bạch, bất luận nội dung đó như thế nào, và ngược lại, một văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng rất chi tiết, cụ thể, rõ ràng, bảo đảm tính phù hợp, tính thống nhất đồng bộ, tính hợp hiến, hợp phápnhưng không được công bố để mọi người đều có thể tìm hiểu thi hành lại có thể nói rằng văn bản đó đã bảo đảm tính minh bạch. Như vậy, nội dung tính minh bạch của văn bản pháp luật bao gồm 2 yếu tố: một là, phải rõ ràng, minh bạch và hai là, phải có tính công khai, ai cũng có thể biết. Minh bạch thường gắn liền với công khai, hay nói một cách khác, tính công khai vừa là thuộc tính của minh bạch, vừa là điều kiện để thể hiện tính minh bạch.

Bốn là: yêu cầu về trình độ kỹ thuật pháp lý xây dựng văn bản

Kỹ thuật pháp lý soạn thảo văn bản là những biểu hiện của văn hóa, văn minh nhân loại, nó có lịch sử phát triển và luôn được thừa kế. Kỹ thuật lập pháp lập quy là một vấn đề rộng lớn, phức tạp, bao gồm tổng thể những phương pháp, phương tiện được sử dụng trong quá trình soạn thảo và hệ thống hóa văn bản pháp luật, chứa đựng các nguyên tắc, các quy tắc khoa học nhằm bảo đảm cho pháp luật có được đầy đủ các khả năng để điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội. Vì vậy, việc học tập, tiếp thu những tri thức và kinh nghiệm trong lĩnh vực lập pháp, lập quy của các nước để vận dụng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật nhà nước ta hiện nay là việc làm hết sức cần thiết và có ý nghĩa to lớn.

Kết luận

Về yêu cầu cơ bản khi xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật nói chung, của từng bộ, ngành nói riêng, trong đó có văn bản pháp luật ngành xây dựng còn có nhiều ý kiến khác nhau, và còn có những yêu cầu cụ thể hơn, chi tiết hơn tùy theo quan điểm của người quản lý. Quan điểm của tác giả bài viết này thì những yêu cầu nêu trên là phổ biến nhất, cơ bản nhất. Nghiên cứu thực hiện những yêu cầu cơ bản này khi xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật của bộ, ngành hay địa phương mình sẽ là sự bảo đảm cho tuổi thọ văn bản được ổn định lâu dài và hiệu quả cao. Những năm qua, khi xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về xây dựng, ngành xây dựng ắt đã coi trọng việc thực hiện những yêu cầu cơ bản nói trên.