Chính quyền địa phương ở Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước, thực hiện các chức năng quản lý và quyết định các biện pháp thực hiện nhiệm vụ của địa phương theo quy định của pháp luật, bảo đảm kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Vậy quy định về ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương như thế nào? Sau đây, Luật Hoàng Anh xin trình bày về vấn đề này. Căn cứ Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (được sửa đổi bởi Khoản 7 Điều 2 Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương sửa đổi năm 2019) quy định như sau:
Ủy quyền là việc cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trao những nhiệm vụ, quyền hạn của mình cho cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới thực hiện trong một giới hạn xác định về thời gian và các điều kiện cụ thể. Chủ thể ủy quyền: Cơ quan hành chính nhà nước cấp trên hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Chủ thể nhận ủy quyền: Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, đơn vị sự nghiệp trực thuộc, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp. Hình thức ủy quyền: Ủy quyền được thực hiện bằng văn bản ủy quyền (hợp đồng ủy quyền, quyết định ủy quyền). Nội dung, thời hạn ủy quyền: Thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Thông thường áp dụng đối với những công việc có tính sự vụ, thời hạn tương đối ngắn. Chủ thể ủy quyền không thể ủy quyền cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà ngay từ đầu đã không thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Bên cạnh đó, chủ thể ủy quyền phải bảo đảm các nguồn lực, điều kiện cần thiết khác đồng thời hướng dẫn, kiểm tra để chủ thể nhận ủy quyền thực hiện tốt công việc được ủy quyền. Chủ thể nhận ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền. Chủ thể nhận ủy quyền phải chịu trách nhiệm trước chủ thể ủy quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình được ủy quyền. Như vậy, thông qua bài viết trên, Luật Hoàng Anh đã chỉ ra các quy định về ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Xem thêm: Tổng hợp các bài viết của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Luật Hoàng Anh
Khiếu nại là một trong những quyền chính trị pháp lý cơ bản của công dân. Nhà nước ta đã xác định, khiếu nại là một hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội. Thông qua khiếu nại, mọi người có thể yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân xem xét lại những quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình; đồng thời cung cấp những thông tin về những quyết định và việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi tác động xấu đến hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Người khiếu nại có thể tự mình thực hiện việc khiếu nại hoặc ủy quyềncho người khác thực hiện việc khiếu nại, điều này giúp cho người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại một cách thuận tiện. Để quy định chi tiết vấn đề này, Luật Khiếu nại 2011 và Nghị định 124/2020/NĐ-CP của Chính phủ Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại đã đưa ra những nguyên tắc, thủ tục về ủy quyềnkhiếu nại. Theo đó, trong trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyềncho người thân (như cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên); ủy quyền cho luật sư hoặc trợ giúp viên pháp lý; ủy quyền cho những người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại. Việc ủy quyền được thực hiện theo quy định của pháp luật dân sự. Trong quá trình thực hiện việc ủy quyền khiếu nại, người khiếu nại cần chú ý những nội dung sau: Thứ nhất, về chủ thể ủy quyền khiếu nại Trong quan hệ ủy quyền nói chung, quan hệ ủy quyền khiếu nại nói riêng, có hai chủ thể là bên ủy quyền và bên được ủy quyền. Bên ủy quyền (người khiếu nại) là công dân, cơ quan, tổ chức chịu sự tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính hay nói cách khác quyết định hành chính, hành vi hành chính phải xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Bên ủy quyềnkhiếu nại là công dân: quyền khiếu nại của công dân được ghi nhận tại văn bản pháp luật cao nhất là Hiến pháp:“Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” (Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp 2013). Như vậy người khiếu nại bao gồm công dân Việt Nam và cá nhân nước ngoài tại Việt Nam. Bên ủy quyền khiếu nại là cơ quan, tổ chức: các cơ quan, tổ chức cũng bị tác động, bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; do đó, nếu có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức mình bị xâm phạm thì cơ quan, tổ chức đó cũng có quyền khiếu nại. Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó. Người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức có thể ủy quyền cho cho người khác thực hiện việc khiếu nại. Bên ủy quyền khiếu nại là cán bộ, công chức: Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 thì cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Bên được ủy quyền khiếu nại bao gồm: cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con của người khiếu nại, luật sư, trợ giúp viên pháp lý và những người khác (Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại 2011). Điều kiện để trở thành người được ủy quyền khiếu nại là cá nhân đã thành niên và có năng lực hành vi dân sự đầy đủ được quy định trong Bộ luật Dân sự 2015. Cụ thể, Điều 19 Bộ luật Dân sự 2015 giải thích: “Năng lực hành vi dân sự của cá nhân là khả năng của cá nhân bằng hành vi của mình xác lập, thực hiện quyền, nghĩa vụ dân sự.” Người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ là: “Người thành niên là người từ đủ mười tám tuổi trở lên”. Đồng thời, cá nhân khi đủ mười tám tuổi tròn (tính theo ngày, tháng), còn phải là người khỏe mạnh, có trí tuệ phát triển bình thường, không bị mắc các bệnh tâm thần, mất trí, không bị Toà án tuyên bố hạn chế năng lực hành vi dân sự. Nghĩa là, cá nhân đó có đủ khả năng để nhận thức việc mình làm, đủ khả năng để làm chủ, chỉ huy được hành vi của mình. Thứ hai, về hình thức ủy quyền khiếu nại Theo quy định tại Điều 5 Nghị định 124/2020/NĐ-CP của Chính phủ Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại: “Việc ủy quyền phải bằng văn bản và được chứng thực hoặc công chứng”. Giấy ủy quyền khiếu nại được thực hiện theo Mẫu số 02 ban hành kèm theo Nghị định này. Phân biệt một cách dễ hiểu, chứng thực là việc Uỷ ban nhân dân cấp xã xác nhận chữ ký trong văn bản đúng là chữ ký của chủ thể đó mà không chịu trách nhiệm về nội dung của văn bản. Còn công chứng là thủ tục mà Công chứng viên (không phụ thuộc làm việc tại Phòng công chứng của Nhà nước hay Văn phòng công chứng) chứng nhận tính hợp pháp xác thực cả về nội dung của văn bản và chữ ký của chủ thể.  (hình ảnh minh hoạ) Tuy nhiên, trên thực tế có một vấn đề gây ra nhầm lẫn bản chất của Hợp đồng ủy quyền và Giấy ủy quyền vì đây là hai hình thức ủy quyền có nhiều điểm khác biệt cả về tính chất và hệ quả pháp lý. Việc ủy quyền bằng hợp đồng ủy quyền được quy định tại Điều 562 Bộ luật Dân sự năm 2015 như sau: “Hợp đồng ủy quyền là sự thỏa thuận giữa các bên, theo đó bên được ủy quyền có nghĩa vụ thực hiện công việc nhân danh bên ủy quyền, bên ủy quyền chỉ phải trả thù lao nếu có thỏa thuận hoặc pháp luật có quy định”. Như vậy, cũng giống như tất cả các hợp đồng khác, hợp đồng ủy quyền là sự thỏa thuận giữa hai chủ thể của hợp đồng gồm bên ủy quyền và bên được ủy quyền, đòi hỏi bên nhận ủy quyền phải đồng ý. Do đó, ủy quyền bằng hợp đồng có giá trị bắt buộc phải thực hiện các công việc đã nêu trong hợp đồng, đồng thời bên nhận ủy quyền có thể được nhận thù lao theo thỏa thuận (nếu có). Khác với ủy quyền bằng hợp đồng, việc ủy quyền bằng giấy ủy quyền chưa được quy định cụ thể tại bất cứ quy định pháp luật nào, mà chỉ là sự thừa nhận trong thực tế và được quy định tản mác, rời rạc tại một số văn bản pháp luật. Việc ủy quyền bằng giấy ủy quyền được hiểu là một hành vi pháp lý đơn phương làm xác lập quyền dân sự được quy định tại Điều 8 Bộ luật Dân sự năm 2015. Giấy ủy quyền xuất phát từ hành vi pháp lý đơn phương của người ủy quyền, người ủy quyền tự lập và ký giấy ủy quyền. Chủ thể thực hiện ủy quyền bằng giấy ủy quyền chỉ bao gồm người ủy quyền. Do đó, người được ủy quyền có thể thực hiện hoặc không thực hiện công việc được ủy quyền mà không phải chịu sự ràng buộc bởi bất cứ trách nhiệm nào. Ở đây, Mẫu 02 Nghị định 124/2020/NĐ-CP là sự giao thoa giữa giấy ủy quyền và hợp đồng ủy quyền bởi trong mẫu giấy này có sự xác nhận của cả hai bên ủy quyền và nhận ủy quyền nhưng tên của Văn bản lại là Giấy ủy quyền khiếu nại. Do đó, trong quá trình thực hiện việc uỷ quyền, dưới sự hướng dẫn của cán bộ tư pháp của Uỷ ban nhân dân cấp xã hoặc Công chứng viên, có thể sẽ phải điều chỉnh tên của mẫu giấy để phù hợp với Pháp luật về công chứng, chứng thực. Tuy nhiên, dù điều chỉnh như thế nào, trong Văn bản ủy quyền phải có những nội dung cơ bản dưới đây: – Ngày, tháng, năm uỷ quyền; – Họ và tên, địa chỉ, Số CMND/Hộ chiếu/Thẻ căn cước (ngày cấp, nơi cấp) của người khiếu nại; – Họ và tên, địa chỉ, Số CMND/Hộ chiếu/Thẻ căn cước (ngày cấp, nơi cấp) của người được ủy quyềnkhiếu nại; – Nội dung ủy quyền khiếu nại; – Chữ ký của người khiếu nại, chữ ký người được ủy quyềnkhiếu nại; chữ ký, xác nhận của bên chứng thực, công chứng. Thứ ba, về phạm vi uỷ quyền Đối với ủy quyền nói chung, các bên có thể thoả thuận với nhau về việc ủy quyền toàn bộ công việc hoặc một phần công việc. Đối với ủy quyền khiếu nại, bên khiếu nại có thể ủy quyền cho bên nhận ủy quyền toàn bộ các công việc liên quan đến việc khiếu nại hoặc một trong các thủ tục sau: – Ủy quyền nộp đơn khiếu nại hoặc khiếu nại trực tiếp; – Ủy quyền tham gia đối thoại; – Ủy quyền đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; – Ủy quyền yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày có yêu cầu để giao nộp cho người giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước; – Uỷ quyên yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại; – Ủy quyền đưa ra chứng cứ về việc khiếu nại và giải trình ý kiến về chứng cứ đó; – Ủy quyền nhận văn bản trả lời về việc thụ lý giải quyết khiếu nại, nhận quyết định giải quyết khiếu nại; – Ủy quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật; – Ủy quyền Khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính; – Uỷ quyền Rút khiếu nại. Trong quá trình xây dựng văn bản uỷ quyền, cần lưu ý ghi rõ ủy quyền thực hiện toàn bộ thủ tục khiếu nại hay ủy quyền thực hiện một số nội dung, những nội dung đó cụ thể là gì, để tránh những tranh chấp, mẫu thuẫn không đáng có giữa bên ủy quyền và bên được uỷ quyền. Bên cạnh đó, tương thích với quy định của Bộ luật Dân sự 2015 về việc ủy quyền cho nhiều người, Nghị định 124/2020/NĐ-CP tạo điều kiện cho người khiếu nại được ủy quyền khiếu nại cho một người hoặc nhiều người về các nội dung ủy quyền khác nhau nhưng không được ủy quyền một nội dung cho nhiều người thực hiện. Đối với mỗi người được ủy quyền, phải lập một văn bản ủy quyền khiếu nại riêng theo Mẫu số 02 Nghị định 124/2020/NĐ-CP và các lưu ý đã nêu trên. Hoạt động ủy quyền trong khiếu nại không tồn tại mãi mãi, nó chấm dứt khi xảy ra những sự kiện pháp lý nhất định. Hoạt động ủy quyền khiếu nại chấm dứt khi: Một là, thời hạn ủy quyền khiếu nại đã hết hoặc công việc khiếu nại đã được hoàn thành. Hai là, người ủy quyền khiếu nại hủy bỏ việc ủy quyền khiếu nại hoặc người được ủy quyền khiếu nại từ chối việc nhận ủy quyền. Trường hợp này quan hệ ủy quyền khiếu nại chấm dứt theo ý chí của các chủ thể khi xuất hiện điều kiện để các bên hủy bỏ ủy quyền hoặc từ chối việc nhận ủy quyền. Ba là, người ủy quyền khiếu nại hoặc người nhận ủy quyền chết, bị tòa án hạn chế năng lực hành vi dân sự, bị tòa án tuyên bố mất tích, tuyên bố chết. Khi hoạt động ủy quyền khiếu nại chấm dứt, mọi hậu quả pháp lý phát sinh do người được ủy quyền xác lập, thực hiện đều không có giá trị pháp lý đối với người đã ủy quyền khiếu nại. Tóm lại, quy định của pháp luật về ủy quyền trong khiếu nại đã tạo điều kiện cho người khiếu nại thực hiện được quyền khiếu nại của mình kể cả khi không trực tiếp khiếu nại do một số điều kiện khách quan như tình hình sức khỏe, thiếu hiểu biết về pháp luật hoặc những lý do khách quan khác. Để thực hiện việc ủy quyền khiếu nại đạt kết quả cao, người khiếu nại cần chú ý những khía cạnh như người được ủy quyền khiếu nại phải có năng lực hành vi dân sự đầy đủ; văn bản ủy quyền phải được công chứng hoặc chứng thực; phạm vi và thời hạn ủy quyền phải rõ ràng. Bên cạnh đó, người ủy quyền khiếu nại cần cung cấp đầy đủ các thông tin, tài liệu và nêu rõ mong muốn cá nhân cho người được ủy quyền khiếu nại biết để họ có thể thay mặt thực hiện các trình tự, thủ tục pháp định nhằm đảm bảo mục đích của việc khiếu nại./. ThS. Nguyễn Mai Anh Giảng viên Khoa Nghiệp vụ Thanh tra |
